פסק-דין בתיק עע"ם 7217/10

השופטת ד' ברק-ארז:

1.        מוסד הזכאי לכאורה לפטור מתשלום ארנונה לפי פקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: פקודת הפיטורין) הגיש בקשתו לפטור כך שפטור זה יחול באופן רטרואקטיבי על שנות כספים הקודמות למועד הגשת הבקשה. האם במצב המתואר יהיה המוסד זכאי לפטור? שאלה זו מתעוררת במקרה שלפנינו, כשהיא שלובה בכמה וכמה שאלות נוספות, ובהן: האם יש חשיבות לכך שהפנייה הוגשה בשלב מאוחר זה, ובאופן רטרואקטיבי, גם על רקע דרישתה של הרשות להגדלת תשלומי הארנונה של המוסד בגין שנות כספים קודמות? האם יש חשיבות לכך שהמוסד פנה להגיש בקשתו לפטור על-פי הסכם פשרה עם הרשות המקומית הנוגעת בדבר, והטענה כנגד יכולתו לעשות כן נטענה לאחר שנעשה הסכם זה?

רקע עובדתי

2.          אילנית מרכז לשיקום בע"מ (להלן: המערערת) הפעילה מאז שנות ה-60 ועד לתום שנת 2008 בית ספר לחינוך מיוחד ובית חולים לחולי נפש בשטחה של המועצה העירונית פרדס חנה - כרכור (להלן: המועצה).

3.        עד לשנת 2006 חויבה המערערת על ידי המועצה בארנונה ביחס לשטחים של 3,000 מ"ר בנוי ו-333 מ"ר סככות שניהם יחד בסיווג של "בית חולים ומוסדות חינוך". בסוף שנת 2006 דרשה המועצה מהמערערת ארנונה ביחס לשנים 2006-2000 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2006-2000 end_of_the_skype_highlighting. בדרישת חיוב זו הוסיפה המועצה שטח גם הוא בסיווג "בית חולים ומוסדות חינוך", שגודלו הועמד בשלב זה על 1,780 מ"ר על-פי מדידות שנעשו באותה עת. מתברר כי המועצה דרשה לקיים מדידות במקום עוד משנת 2000, אך המערערת לא שיתפה פעולה עם דרישה זו, ובסופו של דבר המדידה התקיימה רק בשנת 2006.

4.        לאחר קבלת הודעת החיוב המעודכנת, נפתח משא ומתן בין המועצה למערערת, שנסב בין השאר על כך שהמערערת ראתה עצמה זכאית לכאורה לפטור מארנונה בשל פעילותה בתחום החינוך, וזאת בהתחשב בכך שפקודת הפיטורין קובעת כי מוסד שהוכר כ"מוסד חינוך" יהיה פטור מתשלום ארנונה. עם זאת, המערערת לא קיבלה עד אותו מועד הכרה כזו, משום שאף לא פנתה באופן מסודר בבקשה כנדרש לממונה מטעם משרד הפנים (להלן: הממונה), אשר לו הסמכות לקבוע האם מוסד מוכר כ"מוסד חינוך" בהתאם לסעיף 4 לפקודת הפיטורין, לצורך מתן פטור מתשלום ארנונה כללית.

5.        למעשה, שאלת זכאותו של בית הספר לפטור מארנונה מכוח פקודת הפיטורין נדונה בכל אחת מההשגות והעררים שהגישה המערערת על חיוביה בארנונה החל משנת 2002. המועצה שבה והבהירה למערערת, פעם אחר פעם, כי תנאי מקדמי לדיון בבקשתה לפטור מארנונה הוא אישורו של הממונה בדבר היות הנכס "מוסד חינוך". בתשובת המועצה לערר המערערת בנוגע לארנונה לשנת 2002, מיום 31.3.2003, הבהירה המועצה כי על המערערת להמציא אישור של הממונה על היותה "מוסד חינוך" כתנאי למתן פטור מארנונה (סעיף 12 לתשובה; מ/7 למוצגי המועצה). ביום 26.1.2004 הגישה המועצה לוועדת הערר הודעה, אשר נשלחה גם למערערת, לפיה בבר"ם 7136/03 מכללת הדרום נ' עיריית אשדוד (לא פורסם, 7.1.04) (להלן: עניין מכללת הדרום), נפסק כי נדרש אישור ממונה בדבר היותו של מוסד "מוסד חינוך", כתנאי למתן פטור מארנונה (מ/8 למוצגי המועצה). בתשובת המועצה לערר המערערת בנוגע לארנונה לשנת 2005, מיום 8.6.2005, הבהירה המועצה כי על המערערת להמציא אישור של הממונה על היותה "מוסד חינוך", כתנאי למתן פטור מארנונה (סעיף 6 לתשובה; מ/9 למוצגי המועצה). בכתב התשובה של המועצה להשגת המערערת בנוגע לארנונה לשנים 2006-2000 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2006-2000 end_of_the_skype_highlighting, הבהירה המועצה כי על המערערת להמציא אישור של הממונה על היותה "מוסד חינוך", כתנאי למתן פטור מארנונה (סעיף ד לתשובה; מ/10 למוצגי המועצה). ביום 22.12.2005 נערכה פגישה בין מנכ"ל המערערת לגזבר המועצה, במסגרתה התחייבה המערערת לפנות בהקדם האפשרי לממונה בבקשה לפטור מארנונה בעבור בית הספר. וכך סוכמו הדברים:

"אילנית תפנה בהקדם האפשרי לממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל פטור מארנונה בגין בית הספר הפועל במקום".

           ביום 6.6.2006 שלחה המועצה למערערת מכתב תזכורת, בו שוב התבקשה המערערת לפנות אל הממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל פטור מארנונה בשל היותה "מוסד חינוך".

6.        בסופו של המשא ומתן, בשנת 2009, הגיעו הצדדים להסכם פשרה, אשר קיבל תוקף של החלטה בוועדת הערר. סעיף 5 להסכם זה קבע, כי המערערת תפעל לקבלת הכרה מהממונה כ"מוסד חינוך" בהתאם לסעיף 4(א)(IV) לפקודת הפיטורין, בגין השטח הנוסף של 1,780 מ"ר, וכי אם יתקבל אישורו של הממונה, יתחדש הדיון בוועדת הערר לגבי זכאות המערערת לפטור החל משנת 2000.

7.        בהתאם להסכם הפשרה, ביום 15.9.2009 פנתה המערערת לממונה בבקשה, כי יכריז על בית הספר כמוסד חינוך ביחס לשנים 2008-2000 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 2008-2000 end_of_the_skype_highlighting, בהתאם לפקודת הפיטורין. בתחילה, ביום 1.12.2009, אישר הממונה כי בית הספר הנו "מוסד חינוך" כמשמעותו בסעיף 4(א)(IV) לפקודת הפיטורין. אולם, זמן קצר לאחר מכן, ביום 29.12.2009, הודיע הממונה כי האישור ניתן בטעות ולכן הוא מבוטל (להלן: החלטת הממונה). במהלך הדיון שהתקיים בפנינו הודה בא-כוחה של המועצה, כי החלטתו החדשה של הממונה התקבלה לאחר שיג ושיח עם נציגים מטעמה של המועצה שהתנגדו לאישור שניתן. הממונה ביסס את השינוי בהחלטתו על שני נימוקים: ראשית, המערערת אינה עוד מוסד חינוך פעיל החל משנת 2009, בעוד הזכאות לקבל פטור מוקנית רק למי שבמועד הגשת הבקשה הינו "מוסד חינוך"; שנית, לא ניתן לקבל פטור באופן רטרואקטיבי, לגבי תקופה שקודמת להגשת הבקשה. בדיון שהתקיים בפנינו נמסר לנו כי למיטב ידיעתו של משרד הפנים לא ניתנה הכרה במוסדות חינוך באופן רטרואקטיבי.

8.        לנוכח החלטת הממונה והשינוי הגלום בה, הגישה המערערת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט לעניינים מינהליים (השופט א' אברהם) נתן את פסק דינו בנושא ביום 15.7.2010.

פסק דינו של בית המשפט קמא

9.        בעיקרו של דבר, בית המשפט קמא קיבל את עמדת המשיבים, הן במישור הסמכות והן במישור שיקול הדעת.

10.      במישור הסמכות, בית המשפט קיבל את עמדת הממונה כי הפרשנות הנכונה לפקודת הפיטורין היא שהממונה מוסמך לבחון מתן פטור רק כאשר הבקשה מוגשת על-ידי "מוסד חינוך" פעיל ורק באופן הצופה פני עתיד. לצורך כך, בית משפט קמא קבע, כי נוסח הסעיף מצביע מפורשות על זמן הווה, בכך שהוא עושה שימוש בפועל בזמן הווה - "משתמש". בית המשפט קמא הוסיף, כי חיזוק לעמדה זו מצא הממונה בפסק דינו של בית משפט זה ברע"א 8879/99 עיריית תל-אביב-יפו נ' המכללה לביטוח, פ"ד נז(2) 577, 585 (2003) (להלן: ענייןעיריית תל-אביב), במסגרתו נקבע כי:

"על-פי הוראה זו, מי שמבקש לקבל פטור מתשלום ארנונה בהיותו עדה דתית או מוסד דתי או אגודת צדקה או מוסד חינוך, יפנה תחילה בבקשה לממונה על המחוז במשרד הפנים שיקבע אם זכאי הוא לקבלת פטור. ... אם כן, זוהי הדרך הדיונית הנוהגת לשם קבלת פטור לפי הוראת סעיף 4".

11.      במישור שיקול הדעת, קבע בית המשפט קמא כי הימנעות מהכרה רטרואקטיבית במוסדות לצורך פטור מארנונה היא צודקת מאחר שפטורים מסוג זה מטילים מעמסה גדולה יותר על שאר התושבים, וכאשר הם ניתנים באופן רטרואקטיבי הם עלולים להביא לגרעון בתקציב השנתי של הרשות הנוגעת בדבר. יתר על כן, כאשר הכרה במוסד נעשית בדיעבד עלולים להתעורר קשיים בבירור העובדות הנוגעות לפעולתו כמוסד חינוך בזמנים הרלוונטיים.

טענות המערערת

12.      המערערת טוענת כי לממונה קיימת סמכות להכיר בה כ"מוסד חינוך" גם בדיעבד, וכי בנסיבות העניין אף ראוי לעשות כן. לשיטתה, אם תתקבל פרשנותם של המשיבים משמעות הדברים תהיה, כמו במקרה דנן, שהרשות המקומית תוכל לשלוח הודעות חיוב המגדילות את שיעור הארנונה שמוסד חייב לשלם גם ביחס לשנים קודמות (בשל שינוי במדידת השטחים החייבים בארנונה, למשל) ואילו המוסד הנוגע בדבר לא יוכל לקבל פטור בגין שנים אלה (למרות שנודע לו באיחור על היקף חיוביו בארנונה). במלים אחרות, פרשנות זו מפרה את האיזון בין הרשות לבין הפרט בכל הנוגע לתחולת החיובים במישור הזמן. המערערת מוסיפה וטוענת, כי אמנם נוסחו של סעיף 4 לפקודת הפיטורין נוקט לשון הווה, אך פירוש נכון שלו מביא למסקנה כי כוונת הסעיף למועד הרלוונטי לבקשת האישור.